ابطال نظریه معاونت حقوقی رییس جمهور در محدود کردن ثبت اطلاعات مناقصات شهرداری‌ها و دهیاری‌ها به مواردی که از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند

شماره دادنامه : ۲۴۵

تاریخ دادنامه : ۱۴۰۰/۰۲/۲۱

شماره پرونده: ۹۹۰۱۵۹۵

مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری

شاکی: سازمان بازرسی کل کشور

موضوع شکایت و خواسته: ابطال نامه شماره ۱۷۷۰۲۵؍۳۷۱۸۵-۲۸؍۱۲؍۱۳۹۷ سرپرست امور هماهنگی و رفع اختلافات حقوقی دستگاه های اجرایی معاونت حقوقی رئیس جمهوری

     گردش کار: معاون حقوقی و نظارت همگانی سازمان بازرسی کل کشور به موجب شکایت نامه شماره ۱۴۷۷۹۰؍۳۰۰-۴؍۶؍۱۳۹۹ اعلام کرده است که:

  " احتراماً نامه شماره ۱۷۷۰۲۵؍۳۷۱۸۵-۲۸؍۱۲؍۱۳۹۷ سرپرست امور هماهنگی و رفع اختلافات حقوقی دستگاه‌های اجرایی از جهت انطباق با قانون در این سازمان مورد بررسی قرار گرفت که نتیجه آن به شرح زیر جهت استحضار و اقدام شایسته قانونی اعلام می شود: سرپرست امور هماهنگی و رفع اختلافات حقوقی دستگاه های اجرایی طی نامه شماره ۱۷۷۰۲۵-۲۸؍۱۲؍۱۳۹۷ به سازمان شهرداری ها ابلاغ نموده است: « بازگشت به نامه شماره ۳۴۲۵۳-۲۴؍۷؍۱۳۹۷ (و پیرو رونوشت نامه شماره ۱۳۶۸۲۲؍۳۷۱۸۵-۱۶؍۱۰؍۱۳۹۷) در خصوص « شمول حکم ماده ۹ قانون برنامه ششم توسعه به شهرداریها) با عنایت به مباحث مطروحه در جلسه مورخ ۷؍۱۱؍۱۳۹۷ اعلام می دارد: نظر به اینکه بند (ب) ماده ۱ قانون برگزاری مناقصات، به عنوان قانون خاص در بیان احکام مربوط به برگزاری مناقصات و دستگاه هـا و مـوسسات مشمول آن قانون، مـوسسات و نهادهای عمومی غیردولتی را صرفـاً در مواردی که دستگاه های مذکور از بودجه کل کشور استفاده می نمایند، موظف نموده تا در برگزاری مناقصات، مقررات آن قانون را رعایت کنند، لذا حکم مربوط به دستگاه های مکلف به رعایت قانون مناقصات و نیز موارد رعایت آن توسط دستگاه های غرمشمول، در آن قانون بیان گردیده است و تغییر آن نیاز به حکم خاص قانونی دارد و از آنجایی که ماده ۹ قانون برنامه ششم توسعه در مقام بیان حکم راه اندازی سامانه تدارک الکترونیکی دولت برای اجرای تمامی مراحل انواع معاملات بزرگ و متوسط وزارتخانه ها و دستگاه های مشمول قانون برگزاری مناقصات مصوب ۱۳؍۱۱؍۱۳۸۳ و دیگر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی به جز معاملات محرمانه می باشد، نه در مقام بیان دایره شمول دستگاه های مکلف به رعایت قانون برگزاری مناقصات از این رو نمی توان حکم عام ماده اخیرالذکر را که در بیان حکم مربوط به موضوع سامانه تدارک الکترونیکی است را به گونه ای تفسیر نمود که منجر به تسری شمول رعایت قانون مناقصات به کلیه معاملات دستگاه هایی نظیر موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی که دارای آیین نامه مالی و معاملاتی مربوط به خود می باشند و به موجب حکم خاص قانونی از شمول قانون مزبور خارج می باشند و صرفاً در موارد خاص ملزم به رعایت آن هستند، گردد.

 با عنایت به مطالب فوق و با توجه به اینکه قانون برنامه ششم توسعه مقید به زمان می باشد، تفسیر ماده ۹ آن قانون به مکلف نمودن نهادهایی که به موجب قانون صرفاً در برخی موارد مکلف به رعایت قانون مناقصات می‌باشند به رعایت قانون مذکور در کلیه معاملاتشان، پذیرفته نمی باشد، از این رو شهرداری ها و دهیاری ها به موجب حکم ماده فوق مکلف به  انجام معاملات خود از طریق سامانه مذکور می باشند ولیکن صرفاً در مواردی که از بودجه کل کشور استفاده می نمایند موظف به درج اطلاعات مناقصات در سامانه تدارکات الکترونیکی بر مبنای قانون برگزاری مناقصات دولتی بوده و در خصوص سایر معاملات بر مبنای آیین نامه مالی و معاملاتی خود اقدام نمایند»

   هرچند در بخش های اولیه نامه مـورد نظر با استنباط درست از قانون، شهرداری ها و دهیـاری ها مکلف به انجـام معاملات خود از طریق سامانه مذکور شده اند، لیکن در بخش پایانی نامه مجوزی برای عدم درج اطلاعات (راجع به معاملاتی که از محل داخلی شهرداری ها و دهیاری ها انجام می شود) در سامانه تدارکات الکترونیک را به مراجع مذکور داده است، در حالی که بر اساس قوانین و مقررات موضوعه، بالاخص ماده ۹ قانون برنامه ششم توسعه و ماده ۵۰ قانون احکام دائمی، موسسات عمومی غیردولتی و بخش عمومی، صرف نظر از اینکه معاملات آنان مشمول قانون برگزاری مناقصات باشد یا خیر، موظف به ثبت کلیه معاملات خود در سامانه تدارکات الکترونیکی دولت شده اند. به عبارت دیگر مطابق مواد مذکور، تمام مراحل انواع معاملات متوسط و بزرگ شهرداری ها و دهیاری ها چه از محل بودجه کل کشور و چه از محل منابع داخلی، (به غیر از معاملات محرمانه) بایستی در سامانه تدارکات الکترونیک ثبت گردد. لذا قسمت اخیر نامه فوق الذکر که عدم ثبت برخی از معاملات شهرداری ها و دهیاری ها را در سامانه مذکور تجویز نموده است. مغایر با قوانین یاد شده و خارج از حدود اختیارات سرپرست امور هماهنگی و رفع اختلافات حقوقی دستگاه های اجرایی تشخیص و ابطال آن در هیأت عمومی دیوان ( به صورت فوق العاده و خارج از نوبت) مورد تقاضا می باشد. مزید امتنان است دستور فرمایید از نتیجه اقدام و تصمیم متخذه این سازمان را مطلع نمایند." 

  متن مقرره مورد شکایت به شرح زیر است:

  " جناب آقای جمالی نژاد

   رئیس محترم سازمان شهرداری‌ها و دهیاری‌های کشور

با سلام و احترام؛

بازگشت به نامه شماره ۳۴۲۵۳-۲۴؍۷؍۱۳۹۷ (و پیرو رونوشت نامه شماره ۱۳۶۸۲۲؍۳۷۱۸۵-۱۶؍۱۰؍۱۳۹۷) درخصوص «شمول حکم ماده ۹ قانون برنامه ششم توسعه به شهرداری‌ها»، با عنایت به مباحث مطروحه در جلسه مورخ ۷؍۱۱؍۱۳۹۷ اعلام می‌دارد: 

  نظر به اینکه بند «ب» ماده (۱) قانون برگزاری مناقصات به عنوان قانون خاص، در بیان احکام مربوط به برگزاری مناقصات و دستگاه‌ها و مؤسسات مشمول آن قانون، مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی را صرفاً در مواردی که دستگاه‌های مذکور از بودجه کل کشور استفاده می‌نمایند، موظف نموده تا در برگزاری مناقصات، مقررات آن قانون را رعایت کنند، لذا حکم مربوط به دستگاه‌های مکلف به رعایت قانون مناقصات و نیز موارد رعایت آن توسط دستگاه‌های غیر مشمول، در آن قانون بیان گردیده است و تغییر آن نیاز به حکم خاص قانونی دارد و از آنجایی که ماده (۹) قانون برنامه ششم توسعه در مقام بیان حکم راه‌اندازی سامانه تدارک الکترونیکی دولت برای اجرای تمامی مراحل انواع معاملات بزرگ و متوسط وزراتخانه‌ها و دستگاه‌های مشمول قانون برگزاری مناقصات مصوب ۱۳؍۱۱؍۱۳۸۳ و دیگر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی به‌جز معاملات محرمانه می‌باشد، نه در مقام بیان دایره شمول دستگاه‌های مکلف به رعایت قانون برگزاری مناقصات. از این‌رو نمی‌توان حکم عام ماده اخیرالذکر را که در بیان حکم مربوط به موضوع سامانه تدارک الکترونیکی است را به‌گونه‌ای تفسیر نمود که منجر به تسری شمول رعایت قانون مناقصات به کلیه معاملات دستگاه‌هایی نظیر مؤسسات و نهادهای عمومی غیر دولتی که دارای آیین‌نامه مالی و معاملاتی مربوط به خود می‌باشند و به موجب حکم خاص قانونی از شمول قانون مزبور خارج می‌باشند و صرفاً در موارد خاص ملزم به رعایت آن هستند، گردد.

با عنایت به مطالب فوق و با توجه به اینکه قانون برنامه ششم توسعه مقید به زمان می‌باشد، تفسیر ماده (۹) آن قانون به مکلف نمودن نهادهایی که به موجب قانون صرفاً در برخی موارد مکلف به رعایت قانون مناقصات می‌باشند، به رعایت قانون مذکور در کلیه معاملاتشان، پذیرفته نمی‌باشد، از این‌رو شهرداری‌ها و دهیاری‌ها به موجب حکم ماده فوق، مکلف به انجام معاملات خود از طریق سامانه مذکور می‌باشند، ولیکن صرفاً در مواردی که از بودجه کل کشور استفاده می‌نمایند موظف به درج اطلاعات مناقصات در سامانه تدارکات الکترونیکی بر مبنای قانون برگزاری مناقصات دولتی بوده و درخصوص سایر معاملات بر مبنای آیین‌نامه مالی و معاملاتی خود اقدام نمایند.-سرپرست امور هماهنگی و رفع اختلافات حقوقی دستگاه های اجرایی " 

  در پاسخ به شکایت مذکور، معاون امور حقوقی دولت ( معاونت حقوقی رئیس جمهور) به موجب لایحه شماره ۱۴۰۷۲۶؍۴۳۸۶۸-۳؍۱۲؍۱۳۹۹ توضیح داده است که:

  " ۱- حکم ماده ۹ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران، ناظر به « تکلیف دولت به تکمیل سامانه تدارکات الکترونیکی دولت برای اجرای تمامی مراحل انواع معاملات متوسط و بزرگ وزارتخانه ها و دستگاه های مشمول قانون برگزاری مناقصات» است. بنابراین حکم این ماده به هیچ وجه در مقام بیان تعیین   دستگاه های مشمول قانون برگزاری مناقصات نیست وحکم این موضوع، همچنان در بند (ب) ماده ۱ قانون برگزاری مناقصات (مصوب ۳؍۱۱؍۱۳۸۳) مقرر است. به بیان دیگر حکم مندرج در ماده ۹ قانون برنامه پنجساله ششم صرفاً ناظر به دستگاه هایی است که « مشمول قانون برگزاری مناقصات» بوده و این دستگاه ها نیز به موجب حکم صریح مندرج در بند (ب) قانون اخیرالذکر مشخص شده اند.

 ۲- بنا به آنچه در بند پیشین بیان گردید و از آنجا که مطابق مفهوم مخالف بخشی از حکم بند (ب) ماده ۱ قانون برگزاری مناقصات که نهادهای عمومی غیردولتی را در مواردی که آن بنیادها و نهادها از بودجه کل کشور استفاده می نمایند مشمول قانون برگزاری مناقصات دانسته است، نهادهای عمومی غیردولتی در مواردی که از بودجه کل کشور استفاده نمی نمایند، مشمول قانون برگزاری مناقصات به شمار نمی روند در نتیجه حکم مندرج در ماده ۹ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه که به تصریح همین ماده صرفاً ناظر به دستگاه هایی است که مشمول قانون برگزاری مناقصات هستند، قابل اعمال بر موسسات و نهادهای عمومی غیردولتی (در مواردی که از بودجه کل کشور استفاده نمی نمایند) نیست، چرا که در این حالت اصولاً این دستگاه ها مشمول قانون برگزاری مناقصات نیستند و نامه مورد شکایت نیز صراحتاً مفهم همین معناست. نظر به مراتب فوق و با توجه به اینکه نامه مورد شکایت صرفاً در بردارنده تفسیری از قوانین جاری کشور در خصوص برگزاری مناقصات و تبیین نسبت آنها در مقام اجرا بوده و به هیچ وجـه مغایرتی با قـوانین جاری کشور ندارد، لـذا اتخـاذ تصمیم شایسته دایر بر رد شکایت مطروحـه مـورد تقاضاست. خواهشمند است در زمان رسیدگی در هیأت تخصصی یا عمومی از این معاونت دعوت به عمل آید. "        

  هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ ۲۱؍۲؍۱۴۰۰ با حضور رئیس و معاونین دیوان عدالت اداری و رؤسا و مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد و پس از بحث و بررسی با اکثریت آراء به شرح زیر به صدور رأی مبادرت کرده است.

رأی هیأت عمومی
براساس ماده ۵۰ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور: «دولت مجاز است سامانه تدارکات الکترونیکی دولت را برای اجرای تمام مراحل انواع معاملات وزارتخانه‌ها و دستگاههای مشمول قانون برگزاری مناقصات و سایر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی، با رعایت قانون تجارت الکترونیکی و قانون برگزاری مناقصات تکمیل کند. دستگاههای مشمول قانون برگزاری مناقصات و دیگر معامله‌‌کنندگان بخش عمومی، از جمله دستگاههایی که شمول قانون بر آنان مستلزم ذکر یا تصریح نام است و کلّیه مؤسسات دولتی یا عمومی غیردولتی، باید با برنامه زمانبندی مورد تأیید هیأت وزیران در این سامانه ثبت‌ نام کنند و با امضای الکترونیکی معتبر و رعایت مقررات مربوط، تمام مراحل معاملات خود مانند درخواست استعلام، فراخوان، توزیع و دریافت اسناد، گشایش الکترونیکی پاکتها یا پیشنهادها، انعقاد قرارداد و داد و ستد وجوه و تضمینات و نیز هرگونه الحاق، اصلاح، فسخ، ابطال و خاتمه قرارداد را از طریق این سامانه و به‌ طور الکترونیکی انجام دهند.» همچنین مطابق ماده ۹ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران مقرر شده است که: «دولت مکلّف است تا پایان سال دوم اجرای قانون، برنامه سامانه تدارکات الکترونیکی دولت را برای اجرای تمامی مراحل انواع معاملات متوسط و بزرگ وزارتخانه‌ها و دستگاههای مشمول قانون برگزاری مناقصات مصوب ۳؍۱۱؍۱۳۸۳ و دیگر قـوانین مالی و معاملاتی بخش عمومـی به‌ جز معاملات محـرمانه، با رعایت قانون تجارت الکترونیکی مصوب ۱۷؍۱۰؍۱۳۸۲ و قانون برگزاری مناقصات مصوب ۳؍۱۱؍۱۳۸۳ تکمیل کند. کلّیه دستگاههای مشمول قانون برگزاری مناقصات و نهادهای عمومی غیردولتی مکلّف به رعایت قانون برگزاری مناقصات و انجام معاملات خود از طریق سامانه مذکور هستند.» نظر به اینکه برمبنای موازین قانونی فوق‌الذکر به تکلیف دستگاههای مشمول سایر قوانین مالی و معاملاتی بخش عمومی و کلّیه معامله‌‌کنندگان بخش عمومی از جمله مؤسسات عمومی غیردولتی نسبت به ثبت نام در سامانه تدارکات الکترونیکی دولت و انجام معاملات خود از طریق سامانه مذکور تصریح شده و مطابق بند ۱ ماده واحده قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی مصوب سال ۱۳۷۳، شهرداریها از مصادیق مؤسسات عمومی غیردولتی هستند و دهیاریها نیز براساس ماده واحده قانون تأسیس دهیاریهای خودکفا در روستاهای کشور مصوب سال ۱۳۷۷ از جمله نهادهای عمومی غیردولتی محسوب می‌شوند، لذا قسمت پایانی نامه شماره ۱۷۷۰۲۵؍۳۷۱۸۵-۲۸؍۱۲؍۱۳۹۷ سرپرست امور هماهنگی و رفع اختلافات حقوقی دستگاههای اجرایی  معاونت حقوقی رئیس جمهوری که دامنه شمول حکم مقرر در ماده ۵۰ قانون احکام دائمی برنامه‌های توسعه کشور و ماده ۹ قانون برنامه پنجساله ششم توسعه اقتصادی، اجتماعی و فرهنگی جمهوری اسلامی ایران را نسبت به شهرداریها و دهیاریها صرفاً به ثبت اطلاعات مناقصات در مواردی که نهادهای مذکور از بودجه کل کشور استفاده می‌کنند محدود کرده، خلاف قانون و خارج از اختیار بوده و مستند به بند ۱ ماده ۱۲ و ماده ۸۸ قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری مصوب سال ۱۳۹۲ ابطال می‌شود.

محمد مصدق- رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری